El que gasta tiene que cobrar los impuestos para financiarlo
La prioridad de la reforma fiscal no debería ser bajar impuestos sino eliminar tributos distorsivos y generar incentivos para que mejore la calidad en la administración del Estado. Para eso es prioritario incorporar correspondencia fiscal. Esto es que el que decide un gasto sea responsable de cobrar los impuestos para financiarlo.
El resultado de las elecciones generó un clima inéditamente favorable para instrumentar reformas estructurales, una de las más importantes es la fiscal. Con frecuencia se plantea que el objetivo debería ser bajar la presión tributaria. Sin embargo, las evidencias muestran que la presión tributaria total, sumando la nacional y provincial, en el 2024 fue de 27,6% del PBI. Este nivel es equivalente al de Uruguay y está bastante por debajo del de Brasil, estimada en el 32% del PBI. Esto sugiere que las prioridades pasan por otros temas.
Un problema más grave es la mala calidad de los impuestos. El sistema tributario contempla tributos muy rudimentarios con impactos muy negativos sobre la competitividad. El ejemplo más sintomático es la superposición de los impuestos a las ventas, donde al IVA nacional se superponen Ingresos Brutos y las tasas municipales que operan como un impuesto a los ingresos brutos a escala local. El otro grave problema es la muy baja calidad de la gestión pública que genera una enorme brecha entre los esfuerzos que hacen los contribuyentes pagando impuestos y los servicios que reciben del Estado.
Uno de los factores que explican la baja calidad de la gestión pública es la falta de correspondencia fiscal entre niveles de gobierno. En este sentido, según datos del Ministerio de Economía para el 2024 se observa que:
La Nación recauda el 83% de la presión tributaria total, mientras que las provincias recaudan el 17%
La Nación ejecuta el 52% del gasto público.
Las provincias ejecutan el 48% restante del gasto público.
Estos datos muestran que hay una muy baja correspondencia fiscal. Las provincias ejecutan prácticamente la mitad del gasto público total, pero solo recaudan un sexto de la presión tributaria. La diferencia la financian con la coparticipación y las transferencias discrecionales de la Nación. Esto genera una estructura de incentivos que no estimula la buena gestión pública. Al contrario, las provincias son inducidas a gastar de más y mal, mendigar transferencias discrecionales nacionales y eludir responsabilidades argumentando que la culpa por los malos resultados es de la Nación.
Dado estos antecedentes, la reforma fiscal debería estar orientada a que los buenos impuestos absorban los malos impuestos e incorporar una mayor correspondencia fiscal.Un eslabón clave en materia tributaria es que el IVA absorba Ingresos Brutos y las tasas a las ventas municipales. Una mayor recaudación con el “Super-IVA” permitirá compensar las pérdidas de recaudación que genere la eliminación de Ingresos Brutos y tasa municipales. Si el 100% del “Súper IVA” se asigna a las provincias y el impuesto a las ganancias a la Nación se podría eliminar la coparticipación. Esto llevaría a una plena correspondencia fiscal, es decir, quien gasta recauda. Para las provincias del norte hay que prever un fondo de nivelación que garantice los ingresos que hoy tienen con la coparticipación.
Este cambio se debe instrumentar a través de un Acuerdo de Coordinación Fiscal entre la Nación y las Provincias. El acuerdo debe detallar con precisión la distribución de responsabilidades y potestades tributarias entre los niveles de gobierno. Alcanza con que una mayoría de provincias (no necesariamente todas) lo firmen. La Nación debe tener vedada la posibilidad de interferir en responsabilidades provinciales lo que implica la eliminación definitiva de las transferencias discrecionales. ARCA seguiría siendo el ente recaudador, ahora realmente federal porque actuaría por cuenta y orden de las provincias.
Es muy importante aprender de los fracasos de los pactos fiscales del pasado. Que las provincias firmen compromisos de contener el gasto público y reducir impuestos distorsivos (Ingresos Brutos, sellos, tasas municipales), como lo viene haciendo desde hace más de tres décadas, es un camino inconducente. Estos pactos nunca se cumplieron ni se van a cumplir por la sencilla razón de que los firmantes no tienen incentivos a hacerlo. El fracaso de los pactos fiscales no es por falta de voluntad política, sino por error de diseño. Por eso se necesitan transformaciones más disruptivas que reconfiguren el régimen federal en base a unificar impuestos y tender a mejorar la correspondencia fiscal.
