Las exenciones forman parte del desorden tributario
El gobierno nacional envió al Congreso una separata del Presupuesto donde se listan exenciones fiscales que no estaban identificadas históricamente y que propone eliminarlas para llegar al superávit fiscal. Se trata de otro ejemplo de improvisación y oportunismo en el manejo de la política pública.
Antes de las elecciones, el gobierno dispuso agresivas disminuciones de impuestos y aumentos de gastos. Sin considerar estas medidas, en el proyecto de presupuesto 2024 ya se estimaba que el 2023 cerraría con un déficit fiscal primario de -2,4% del PBI. Para lograr mantener esta proyección necesitará profundizar el ajuste inflacionario, es decir, dejar que la inflación licúe gastos, en particular, las jubilaciones. Así, el ajuste inflacionario permitirá mostrar menos descontrol de las finanzas públicas a costa de más costos sociales.
Pero para el 2024 se postula una baja de la inflación. Consistente con ello se presupuestó para el año próximo una reducción del déficit al -0,9% del PBI. Después, seguramente para mostrar reacción ante la disparada de la inflación, se revisaron las metas y ahora se propone un superávit de 1% del PBI. Para lograrlo se le solicitó al Congreso que apure la discusión de una “separata” que presenta exenciones fiscales que, históricamente, nunca se habían identificado. El planteo oficial es que eliminando estas exenciones fiscales especiales es factible lograr el promedio superávit fiscal.
¿A cuánto asciende el “gasto tributario”, es decir, las pérdidas de recursos tributarios por exenciones impositivas? Según información publicada en la página del Ministerio de Economía se observa que:
En los últimos 20 años el gasto tributario osciló en alrededor de 2,9% del PBI.
En el proyecto de presupuesto 2024 se estimó que llegarían al 2,3% del PBI.
En la separata del presupuesto se listan exenciones –que hasta ahora nunca fueron contabilizadas en el gasto tributario– por el equivalente a otros 2,4% del PBI.
Gasto tributario en % del PBI
Fuente: IDESA en base a Ministerio de Economía
Estos datos muestran el elevado nivel de improvisación y oportunismo que prevalece en el diseño y la administración de la política pública. Ante el descontrol inflacionario, derivado de la profundización de los crónicos desequilibrios fiscales, se anuncia un superávit primario de 1% del PBI. Para lograrlo, se propone eliminar tratamientos impositivos especiales muchos de los cuales nunca fueron registrados en las cuentas públicas. La improvisación llega al punto que, de los 15 ítems que se presentan en la separata como nuevo gasto tributario, para 8 no se estima sus costos (figuran “sin datos”). Tampoco figuran entre los gastos tributarios la exención de ganancias de los asalariados y la devolución del IVA de la canasta básica establecido después de las PASO.
En los gastos tributarios prevalece la anarquía, arbitrariedad y falta de transparencia. Su génesis está muy asociada al desorden del Estado. Es cierto que en algunos casos son meros privilegios que logran sectores con poder. El ejemplo más conocido es la exención de ganancias que gozan los judiciales. Pero, en muchos casos, operan como una compensación, al menos parcial, de las consecuencias de las malas políticas públicas. Por ejemplo, ante la discriminación que provocan las retenciones agropecuarias aparece la exención de los campos en el impuesto a los bienes personales. El resultado es un cúmulo de distorsiones que contribuyen a agravar la decadencia.
Como ya ocurrió en el pasado, seguramente que la propuesta de eliminar gastos tributarios no se concretará. La razón es que no es viable si no se da en el marco de un ordenamiento integral del sistema tributario. El objetivo debería ser establecer un sistema tributario simple y homogéneo para todos los contribuyentes. Si por anomalías de mercado o razones de equidad se justifica un tratamiento especial a una región, sector, servicio o producto la mejor herramienta es un subsidio directo explicitando el gasto en que tiene que incurrir el Estado y no una exención impositiva. Esto genera un marco de mayor transparencia y certezas de costos fiscales. Además, facilita evaluar sus impactos para evaluar la conveniencia de mantenerlo o activar otros instrumentos de políticas.
El planteo del gobierno de pedirle al Congreso que elimine privilegios tributarios es oportunista. Sirve para mostrar reacción ante la aceleración inflacionaria, pero son muy bajas las probabilidades de por esta vía se generen ahorros en la magnitud que se necesitan para equilibrar las cuentas públicas. Mucho más honesto y conducente es plantear un ordenamiento integral del Estado donde uno de los componentes más importante es simplificar el sistema tributario. En este marco es factible eliminar los tratamientos tributarios especiales y establecer subsidios directos cuando existan fundamentos que los legitimen.
