La ley de distribución automática de los ATN no perjudica a la Nación. Es más, es una oportunidad para avanzar hacia un esquema más racional de la organización federal. Otra evidencia de que alcanza con la aprobación de una ley simple para cambiar la coparticipación, sin requerir el acuerdo unánime de todas las provincias.
La coparticipación es una regla de distribución automática de la recaudación de impuestos nacionales entre el Tesoro nacional y las provincias. Está establecido por la Ley 23.548 que establece que los impuestos nacionales se colocan en una bolsa (“masa coparticipable”) y desde allí se reparten automáticamente el 42% para el Tesoro nacional y el 57% para las provincias. El 57%, a su vez, se distribuye a cada provincia en función de coeficientes fijos decididos en 1988 mediante una negociación arbitraria y nunca actualizados. El 1% restante se destina al Tesoro nacional para que los distribuya discrecionalmente entre las provincias a través de los Aportes del Tesoro Nacional (ATN).
Tradicionalmente, los ATN se distribuyeron entre provincias y municipios con criterios muy arbitrarios. El actual gobierno redujo su distribución de manera sustantiva para apropiarse de ellos y contribuir al superávit fiscal. Esto llevó a que un conjunto de provincias promoviera en el Congreso una ley que modifica el destino del 1% de los ATN. En lugar de dejarlos a discrecionalidad del Tesoro nacional, los incorporaron a la masa coparticipable para ser distribuidos automáticamente, tal como el otro 99% de los impuestos que forman parte de ella. El presidente vetó la ley.
La pregunta que cabe hacerse es si se justifica afrontar el conflicto que implica el veto que seguramente será revertido por el Congreso. Para responderla sirve analizar la ley vetada. Según esta ley se observa que:
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El 1% de masa salarial asignado a los ATN desaparece.
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Las provincias pasan de recibir el 56,7% a recibir el 57,3% del total.
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El Tesoro nacional aumenta su participación del 42,3% a 42,7%.
Estos datos muestran que con la eliminación de los ATN aumenta la proporción de la masa coparticipable apropiada tanto por la Nación como por las provincias. Lo que se elimina es la atribución que tenía la Nación para distribuir discrecionalmente el 1% con ATN. Por lo tanto, desde el punto de vista de las finanzas públicas nacionales mejoran los ingresos del Tesoro. Lo que pierde la Nación es el manejo discrecional de los ATN, incluyendo su apropiación irregular a través de la decisión unilateral de no distribuirlos.
La eliminación de los ATN va en favor del ordenamiento fiscal y se podría potenciar si se acompañara con el ordenamiento de responsabilidades entre niveles de gobierno. Por ejemplo, el refuerzo de las partidas automáticas a las provincias podría ir de la mano del compromiso de las provincias de hacerse cargo de algunas inversiones para el mantenimiento de la infraestructura. También se podría eliminar el financiamiento nacional de los subsidios al transporte urbano que son responsabilidades provinciales. En este marco, la agenda de diálogo entre la Nación y las provincias se debería extender a cuestiones no monetarias, pero que son muy importantes para la competitividad, como sentar criterios homogéneos en la actualización de los créditos laborales por indemnización por despido en las justicias provinciales y la constitución de los cuerpos médicos forenses para la evaluación objetiva del daño en los juicios por accidentes y enfermedades profesionales.
El punto más importante de la ley que eliminó los ATN es que sienta otro precedente para demostrar que cambiar la coparticipación no requiere unanimidad de la Nación con todas las provincias. La ley modificó una parte muy importante del régimen de coparticipación por medio de una mayoría simple dentro del Congreso –donde muchos legisladores votaron en contra– y la ley se sancionó sin el acuerdo del Tesoro nacional.
La actual ley de coparticipación fue aprobada como de transición a finales del gobierno de Alfonsín. Lleva petrificada tres décadas provocando enormes daños. Para justificar el inmovilismo se usa el argumento de que la única manera de cambiar la coparticipación es con el acuerdo unánime de todas las provincias y la Nación. Esto, no sólo que no se condice con la letra de la Constitución, sino que tampoco lo hace con la práctica legislativa. Como lo demuestra la reciente eliminación de los ATN de la ley de coparticipación.
