Reforma impositiva: ¿pueden las provincias sostenerse con autonomía fiscal?
La propuesta del presidente Javier Milei de devolver la autonomía impositiva a las provincias implica una reestructuración profunda del sistema fiscal argentino. En términos simples, significa que las provincias tendrían la capacidad de recaudar, administrar y disponer de sus propios recursos fiscales sin depender en gran medida del sistema de coparticipación federal que actualmente distribuye impuestos nacionales entre las provincias.
En el marco del mensaje presidencial al cumplirse el primer año de su gestión, el presidente Milei propuso como eje central de la agenda fiscal la implementación de una reforma impositiva de carácter estructural, orientado a restablecer la autonomía tributaria de las provincias. Esta iniciativa surge en respuesta a la operatividad del régimen vigente de Coparticipación Federal de Impuestos, que concentra en el Estado Nacional la potestad de recaudar los tributos de mayor peso fiscal, como el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto a las Ganancias, para luego redistribuir los recursos entre los distintos niveles de gobierno conforme a parámetros previamente definidos por ley.
El régimen de Coparticipación Federal fue concebido como una medida transitoria implementada hacia el final del mandato de Raúl Alfonsín, con una vigencia inicialmente prevista hasta 1989. Sin embargo, este esquema fue prorrogado indefinidamente y permanece operativo hasta la actualidad. En este contexto, la propuesta del presidente Milei apunta a restaurar el modelo fiscal originalmente establecido en la Constitución Nacional, según el cual cada jurisdicción tiene la potestad de recaudar los tributos de su ámbito territorial para financiar de manera directa su gasto público.
De la Coparticipación al Autofinanciamiento: Hacia un Nuevo Modelo Fiscal Federal
La Coparticipación resulta en una concentración excesiva de recursos a nivel central, lo que es incompatible con un sistema federal. Asimismo, no genera incentivos para que las provincias se desarrollen, pues los recursos distribuidos no dependen de la obtención de resultados tangibles y medibles.
En consecuencia, otorgar autonomía impositiva a las provincias se presenta como una medida relevante para el futuro, orientada a promover un crecimiento más equilibrado y sostenible, ya que motiva a las provincias a captar inversiones y fortalecer su desarrollo. Una posible vía para implementar esta medida es mediante una revisión de la distribución actual de los impuestos más significativos, como el IVA y el Impuesto a las Ganancias.
Según datos del Ministerio de Economía para 2024, el IVA recauda el 6,7% del PBI. De este total, el 3,1% corresponde a la Nación y el 3,6% se reparte a las provincias. Por otro lado, el Impuesto a las Ganancias recauda el 4,3% del PBI, de los cuales el 1,6% va a la Nación y el 2,7% a las provincias. En conjunto, ambos impuestos suman aproximadamente el 11% del PBI, distribuyéndose en un 4,7% para la Nación y un 6,3% para las provincias.
Fuente: IDESA en base a Ministerio de Economía
Este enfoque sugiere que es factible avanzar hacia una mayor autonomía tributaria provincial sin requerir modificaciones profundas, mediante la asignación completa del Impuesto al Valor Agregado (IVA) a las provincias y la asignación íntegra del Impuesto a las Ganancias a la Nación. Con esta redistribución, la Nación recibiría el 4,3% del PBI correspondiente al Impuesto a las Ganancias, lo que se asemeja al 4,7% que actualmente percibe a través del régimen de coparticipación. Recibirían el 6,7% del PBI generado por el IVA, un porcentaje cercano al 6,3% que reciben en la actualidad bajo el mismo régimen.
¿Cuáles son las acciones complementarias necesarias para acompañar la autonomía impositiva de las provincias?
Una reforma impositiva estructural, como la propuesta por Milei en su discurso, debería incorporar también transformaciones que simplifiquen el actual entramado tributario. Actualmente, existen más de 160 tributos que se solapan entre los distintos niveles de gobierno, lo que genera una carga fiscal compleja al gravar múltiples veces el mismo hecho imponible.
Una simplificación tributaria significativa podría consistir en la unificación del Impuesto al Valor Agregado (IVA), Ingresos Brutos y las tasas municipales de industria y comercio, ya que todos gravan el mismo hecho imponible: las ventas. La alícuota final sería superior al 21% actual, pero esto se debería a la transparencia en la integración de la carga tributaria que hoy se compone de los tres impuestos. Esta simplificación sería mucho más factible en el marco de un sistema donde las provincias se encarguen de la recaudación total del IVA y la Nación gestiona el Impuesto a las Ganancias.
De este modo, cada provincia retendría el total del 'súper IVA' generado en su territorio, lo cual estimularía el desarrollo económico provincial mediante una mayor autonomía fiscal. Para las provincias con rezagos estructurales, particularmente en la región norte, se debería implementar un Fondo de Convergencia temporal, cuya asignación estaría condicionada al cumplimiento de metas de desarrollo socioeconómico, con el fin de mitigar disparidades y asegurar la sostenibilidad de las políticas de descentralización fiscal en el mediano y largo plazo.
